Елена Витальевна

В рамках комплексных проектов модернизации образования сформированы условия для расширения общественного участия в управлении общим образованием. В общеобразовательных учреждениях созданы управляющие советы – коллегиальные органы самоуправления, имеющие управленческие полномочия, закрепленные в уставе, включая полномочия по участию в распределении стимулирующих выплат работникам общеобразовательных учреждений.

В системе дошкольного образования процесс расширения общественного участия в управлении образованием происходит заметно медленнее. Сохраняются закрытость системы дошкольного образования от внешнего влияния, ограниченная способность адекватно реагировать на запросы современного общества, что приводит к росту неудовлетворенности населения качеством и доступностью дошкольного образования, снижает эффективность управленческой и экономической деятельности учреждений.

Существующие в дошкольных образовательных учреждениях органы общественного самоуправления, такие как советы, родительские комитеты, не являются реальными субъектами системы управления учреждением, имеют, как правило, совещательные функции. Позиция участников образовательного процесса не учитывается при принятии ключевых управленческих решений о стратегии развития учреждения, содержании и условиях организации образовательного процесса.

Реализация КПМО выступила стимулом к активизации работы по расширению общественного участия в управлении дошкольными образовательными учреждениями. 

Сегодня управляющие советы действуют в ДОУ Тамбовской, Московской, Свердловской и др. областях. 

Создание и обеспечение деятельности в учреждениях дошкольного образовании представительных органов, наделенных комплексом управленческих полномочий (прав на принятие управленческих решений по ряду значимых вопросов функционирования и развития дошкольного учреждения), будет способствовать расширению возможностей для удовлетворения общественного заказа на образование, привлечению в дошкольные образовательные учреждения дополнительных ресурсов.

Закон РФ "Об образовании" (далее – Закон) закрепляет принцип демократического, государственно-общественного характера управления образованием как один из принципов государственной политики в области образования (ст. 2). 

В соответствии с Законом (п. 2, ст. 35) управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления, при этом возможны различные формы самоуправления в образовательном учреждении. 

Закон гарантирует в порядке, предусмотренном уставом образовательного учреждения, право на участие в управлении образовательным учреждением родителям обучающихся (законным представителям) (п. 1, ст. 52), работникам образовательного учреждения (п. 1, ст. 55). 

В соответствии с Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 666) "управление дошкольным образовательным учреждением строится на принципах единоначалия и самоуправления, обеспечивающих государственно-общественный характер управления дошкольным образовательным учреждением. Формами самоуправления дошкольного образовательного учреждения, обеспечивающими государственно- общественный характер управления, являются попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определяются уставом (п. 48)".

Несмотря на то что термин управляющий не используется в Законе и Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении для наименования совета, законодательные нормы, закрепленные в ст. 2, 13, 32, 33 и 35 Закона, предоставляют образовательным учреждениям право: 

самостоятельно формировать органы самоуправления; 

определять их компетенцию; 

разграничивать полномочия между советом и руководителем учреждения. 

Таким образом, в дошкольном образовательном учреждении может быть либо "традиционный" совет с совещательными функциями, либо управляющий совет с управленческими полномочиями по усмотрению учреждения и учредителя. Юридически участие учредителя в создании управляющего совета обусловлено тем, что Закон требует "указать" в уставе образовательного учреждения структуру, порядок формирования органов управления, их компетенцию и порядок организации их деятельности (п. 7б, ч. 1, ст. 13). Устав принимается собранием коллектива учреждения (п. 2, ч. 12 и ч. 9, ст. 32), но право утверждения устава (и изменений в уставе) принадлежит учредителю (п. 2, ст. 13). 

Совет дошкольного образовательного учреждения с полномочиями управляющего органа (управляющий совет) создается путем внесения изменений в устав учреждения и принятия локальных нормативных актов учреждением, регламентирующих формирование и деятельность совета. Изменения в уставе и локальные нормативные акты утверждаются учредителем.

Таким образом, все необходимое юридическое оформление управляющего совета осуществляется на местном уровне локальными (местными) нормативными актами. 

Как известно, локальные нормативные акты образовательного учреждения подразделяются на обязательные (которые требует закон) и факультативные (которые принимаются по усмотрению учреждения в связи с необходимостью внутреннего правового урегулирования тех или иных вопросов, отношений в коллективе учреждения). Обязательную локальную нормативную базу управляющего совета дошкольного учреждения составляют следующие правовые документы:

- устав образовательного учреждения; 

- договор образовательного учреждения с учредителем (органом управления, уполномоченным выполнять функции учредителя). 

Факультативную нормативную базу управляющего совета дошкольного учреждения образуют такие локальные акты, как: 

- положение о Совете дошкольного образовательного учреждения; 

- положение о выборах в Совет дошкольного образовательного учреждения; 

- положение о кооптации в состав Совета дошкольного образовательного учреждения. 

Нормативной базой для организации внутренней деятельности управляющего совета дошкольного учреждения являются документы, разрабатываемые и принимаемые самим управляющим советом. Это могут быть: 

- регламент работы управляющего совета;

- положения о комиссиях и комитетах управляющего совета;

и другие.

Практика реализации КПМО в регионах показала, что в отсутствии понимания особенностей и существенных отличий управляющего совета от использовавшихся ранее форм самоуправления – совет, попечительский совет и т.п., приводит к воспроизводству под новым названием совещательного органа, никак не обновляющего систему управления образовательным учреждением и не дающего ожидаемых позитивных изменений и эффектов: расширение реального общественного участия в принятии ключевых решений развития и деятельности образовательного учреждения, повышение уровня информационной открытости образования, общественного доверия к нему и инвестиционной привлекательности сферы образования, как со стороны общества, так и со стороны государственного выделения бюджетных средств.

Приступая к внедрению в образовательные учреждения управляющих советов, учредитель, руководство учреждений, активная общественность (педагоги, родители) должны понимать особенность, уникальность и неотъемлемые существенные свойства и признаки этой модели государственно-общественного управления учреждением, четко определенные и закрепленные в Инструктивном письме МОН РФ.

Управляющий совет учреждения – это коллегиальный представительный орган управления учреждением. 

Это означает, что в сфере управления учреждением управляющий совет имеет четко закрепленный в уставе учреждения перечень неотъемлемых полномочий по принятию решений, обязательных для исполнения руководителем учреждения и его работниками, всеми участниками образовательного процесса.

Полномочия управляющего совета:

- исчерпывающим образом перечислены в уставе учреждения;

- классифицированы уставом по статусу (нормативные, иные), при этом локальные нормативные акты, иные решения, принимаемые управляющим советом внесены в перечень видов локальных актов учреждения;

- изъяты в новой редакции устава от других органов управления учреждением, включая руководителя учреждения (не дублируются в перечне полномочий других органов);

- определены уставом как неотъемлемые, то есть такие, которые не могут быть переданы ни при каких обстоятельствах иному органу управления учреждением, включая руководителя учреждения;

- определены уставом как обязательные к исполнению в учреждении всеми в части их касающейся с момента их принятия управляющим советом;

-  определены уставом именно как управленческие решения: управляющий совет  утверждает локальные акты (по отнесенным к его компетенции нормативным решениям), принимает решения по другим вопросам его компетенции, согласует локальные акты и управленческие решения по вопросам, отнесенным к совместной компетенции управляющего совета и других органов управления, в частности руководителя учреждения; формулировки типа «содействует», «рассматривает», «участвует» и т.п. не могут применяться для описания в уставе управленческих полномочий управляющего совета, что ранее было правомерной практикой в отношении различных форм самоуправления (попечительский или иной совет, родительский комитет и т.п.).

Это означает, что в сфере управления управляющий совет наделен ответственностью за управление образовательным учреждением по вопросам отнесенным к его компетенции, которая закрепляется в уставе в формах:

- права учредителя приостановить некомпетентное либо принятое в нарушение законодательства, действующих актов местного самоуправления, устава учреждения, иных действующих локальных актов учреждения решение управляющего совета и потребовать пересмотреть данное решение;

- права руководителя учреждения не выполнять юридически ничтожное решение управляющего совета и обратиться к учредителю для принятия окончательного решения по данному вопросу;

- права учредителя распустить действующий состав управляющего совета и назначить новые выборы и формирование состава управляющего совета по основаниям, предусмотренным уставом, к которым относятся следующие: невыполнение в установленный срок своих обязанностей управляющим советом в целом (нарушение периодичности заседаний, неоднократное отсутствие кворума на очередных заседаниях, непринятие в предусмотренный срок решений, например, нарушение сроков согласования бюджетной заявки учреждения и т.п., принятие решений, противоречащих действующему законодательству, актам органов местного самоуправления, решениям учредителя, уставу и иным локальным актам учреждения), определение порядка управления учреждением на период роспуска управляющего совета.

Это означает, что в управляющем совете в обязательном порядке представлены:

- учредитель в лице своего назначенного представителя;

- руководитель учреждения, право и обязанность которого по должности быть членом управляющего совета установлена уставом;

- избранные представители родительской общественности;

- избранные представители работников учреждения;

- избранные представители обучающихся (не моложе 14 лет);

- кооптированные представители «внешкольной» общественности, заинтересованные содействовать развитию и функционированию учреждения: частные и социальные партнеры, попечители (благотворители), работодатели и их союзы, общественные объединения и некоммерческие организации, социальные службы и ЖКХ, представители СМИ, депутаты разных уровней и т.д.

Представленность различных категорий граждан в управляющем совете должна определяться следующими квотами:

- работников учреждения не более 1\3;

- родителей обучающихся не менее 1\4 и не более 1\2.

Избираемые представители должны быть избраны в управляющий совет по процедурам, установленным уставом и обеспечивающим всем категориям граждан – участников образовательного процесса равные права избирать и быть избранными в состав управляющего совета.

В сфере организации деятельности управляющего совета действуют следующие закрепленные уставом условия. Председателем управляющего совета не могут быть избраны:

- представитель учредителя;

- руководитель учреждения;

- работник учреждения;

гражданин, не достигший возраста 18 лет.

Управляющий совет создается и действует только на условиях взаимодействия учредителя, руководителя учреждения и общественности. Учредитель непосредственно участвует как в формировании, так и в работе управляющего совета постоянно. Именно учредитель после проверки соблюдения предусмотренных уставом процедур выборов и кооптации утверждает сформированный состав управляющего совета учреждения, выдает за своей подписью удостоверения членам управляющего совета, ведет общий муниципальный учет (реестр) членов управляющих советов подведомственных учреждений. Учредитель в лице своего представителя постоянно участвует в работе и в заседаниях управляющего совета, решения по некоторым вопросам, предусмотренным уставом, не могут быть приняты в отсутствие на заседании представителя учредителя.

И тем более, при создании управляющего совета должна соблюдаться элементарная правовая, организационная и управленческая логика. Недопустимо, когда локальный акт под названием «Положение об управляющем совете учреждения» утверждает руководитель учреждения. Субъектами утверждения такого локального акта могут быть: общее собрание (конференция) учреждения либо сам управляющий совет, как полномочный представительный орган всех участников образовательного процесса.

Именно несоблюдение некоторых их вышеуказанных существенных свойств и признаков предложенной модели государственно-общественного управления образовательным учреждением привела в регионах, реализующих КПМО, к созданию под названием «управляющий совет» каких угодно формальных имитационных органов, не имеющих никакого реального отношения к управлению образовательным учреждением, к реальному управляющему совету учреждения.

Седельников А.А.